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論新時代招投標行業改革的必要性

日期:2019-05-23來源:招標采購管理【字體:

  我國自20世紀90年代開始試點招投標制度,尤其自1999年《招標投標法》頒布以來,招投標行業取得了突飛猛進的發展。時至今日,法律與政策規制日益健全,招投標制度在構建我國社會主義市場經濟體制中發揮了重要作用。當前,隨著法律體系日趨成熟,所需規制和調整的實體性內容逐漸增多,而《招標投標法》作為程序法,僅依靠其程序性調整能力已突顯乏力。當前,招投標行業尤其是在行政監管方面已暴露出了若干問題,包括:市場主體交易活力不足、監管便利化趨勢增強、法律與政策規制設計日趨復雜等。自2013年以來,供給側結構性改革成為我國經濟工作發展的主線,招投標行業發展所暴露出的問題在一定程度上與新時代改革要求不相適應。明確行業改革方向與原則,解決行業面臨的問題,有序推進行業改革,已顯得十分緊迫。招投標行業改革將成為我國全面深化總體改革的重要組成部分。

  一、新時代我國改革政策總體要求

  2017年,習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(簡稱《報告》)中指出,堅持全面深化改革,經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點,堅持新發展理念、建設現代化經濟體系、深化依法治國實踐、深化機構和行政體制改革!秷蟾妗肥切聲r代描繪中國改革的綱領性文件,為招投標行業改革指明了方向。

  2013年,中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)指出,市場在資源配置中起決定性作用。要求完善現行經濟制度,提出加快完善現代市場體系,將如何處理政府與市場的關系作為改革的核心問題!稕Q定》為行業改革提出了具體要求。

  2015年,習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十一次會議,研究經濟結構性改革和城市工作,做出供給側結構性改革重要指示,并在2016年第十二次會議上進一步研究了供給側結構性改革方案。

  同年,中共中央《關于深化投融資體制改革的意見》(簡稱《意見》)強調:進一步轉變政府職能,深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革,建立完善企業自主決策、融資渠道暢通、職能轉變到位、政府行為規范、宏觀調控有效、法治保障健全的新型投融資體制!兑庖姟窞樾袠I改革描繪了具體解決方案。

  可以說,《報告》《決定》《意見》共同形成了招投標行業改革的頂層設計思想。圍繞上述文件精神,國務院辦公廳于2017年頒布了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19號),對招投標行業的改革發展產生了深遠的影響。

  二、招投標行業面臨的主要問題

  當前,招投標行業發展所面臨的問題主要集中在招投標交易主體行為、行政監管規則與導向及法律、政策規制設計三個主要方面。厘清這三方面問題的根源是細化制定改革方案、有效推進改革進程的前提,才能使行業改革過程有的放矢。

  1.招投標交易主體行為問題

  (1)招標人對招投標活動缺乏正確認識。實踐中,招標人片面地認為其組織招標活動僅僅出于履行招標人法定義務,在招投標相關法律與政策規制文件日趨增多的情況下,促使招標人將幾乎大部分精力放在落實規制文件要求方面,而忽視了組織招投標競爭活動的固有目的。需要指出的是,招標人作為招標主體,通過招投標過程不僅旨在完成締約過程,更是為了通過競爭方式優選中標人,明確標的價格,實現各類履約訴求等?梢哉f,招標人對招投標活動片面的認識是限制其交易能動性和阻礙其釋放交易活力和潛能的障礙。

  (2)招標代理機構服務能力有待提升。在建設工程領域,招標代理為招標人組織開展勘察、設計、施工、監理等招標活動。在服務范圍上,僅圍繞招標程序提供服務。在服務深度上,則側重協助招標人履行招標程序,而缺乏對服務過程的深度定制。服務缺乏與項目特點的有效結合,未能針對締約環節特性進一步拓展業務鏈。尚不具備站在全過程管理視角提供服務意識,對招標人出于專業化項目管理要求的執行與落實能力有待提升。

  2.行業監管規則與導向問題

  (1)監管便利化與本位主義嚴重。部分專業或行業領域的招投標行政監管部門過渡細化法律與政策規制文件,過度行使過程文件備案監管的裁量權。站在監管本位視角,單方面追求監管的效率與便利而忽視了招投標交易主體利益,未能尊重主體合理合法的締約交易訴求。在一定程度上壓縮了締約交易主體自由度。此外,還出現過度細化監管規則、煩瑣設置市場交易約束條件、注重過程文件形式化而非實質上的監管審查等情形。上述情況,給招投標締約雙方尤其是招標人帶來了沉重的負擔,在一定程度上對市場交易造成干擾,為釋放主體交易潛力和自由增添了障礙?梢哉f,上述監管情形歪曲了《招標投標法》立法初衷,不利于招投標活動在市場經濟建設中發揮建設性作用。

  (2)優選方法趨同構成優選壁壘。在工程建設領域,建筑交易市場已發展壯大,特別是施工企業數量規模已相當龐大。然而,由于各招標項目幾乎均采用了相似的資格預審辦法或評標辦法,而對項目特點考慮不足,缺乏有針對性地選擇評審要素,從而使得各類項目優選過程高度相似,項目中標人具有高度趨同性。加之歷經多年招投標交易,一部分“良好”響應評標辦法的企業長期活躍在市場中,形成了中標優勢群體。而其他企業則相對受到一定排斥。筆者稱該現象為“優選壁壘”。壁壘的形成是優選方式缺乏多樣性造成的,是扼殺市場交易活躍性的殺手。趨同的優選方法阻礙了市場交易多元化發展,招投標方式淪為向特定中標優勢群體發包的工具手段。

  3.有關法律與規制設計的問題

  (1)法律頂層設計存在局限!墩袠送稑朔ā纷鳛槌绦蚍,嚴格講是對招投標活動中的程序性內容做出規制,以其為核心的法律體系則在規制和調整招投標程序性內容方面發揮著重要作用。然而,實踐中,招投標活動涉及內容十分廣泛,僅招標文件編制方面就涉及大量實體內容。為確保招投標活動正常開展,僅依靠程序規制則存在局限。為此,筆者建議《招標投標法》修訂應適當考慮增加對實體性內容規制,從而為合理規范和引導主體交易行為,激發主體潛力與能動性以及市場交易活力創造條件。需指出,締約與履約過程存在著直接聯系,可以說履約成敗很大程度上以締約合理性為前提。為此,招投標作為重要締約過程,招標人與投標人在分別形成承諾與要約的過程中,其本意是以履約為目的,而《招標投標法》僅站在締約階段,未能實現從履約視角規制招投標活動,致使締約與履約過程在一定程度上脫節。尤其對工程建設項目而言,站在全過程管理的履約視角組織締約是必要的。

  (2)法律與政策規制欠平衡。2000年,國務院頒布《有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知》(國辦發〔2000〕34號),形成了國家發展改革部門牽頭,各級行政主管部門分管的招投標行業監管格局。雖然各部門圍繞各自所分管行業、專業領域特點相繼頒布了法律與政策規制文件,但總體來看并不平衡。首先,文件規模數量不均衡,如房屋建筑工程及市政基礎設施領域的規制文件內容豐富、數量規模相對較大,而有些領域則規制數量規模很小。其次,在同一類型規制文件方面,有些主管部門已就某些內容進行規制,而有些主管部門則監管缺位而致使規制空白。再次,即便是針對同類型規制文件,其內容也存在較大差異,不僅是因為行業領域特點導致,還主要表現在語言表述、行文邏輯上及內容完整性等諸多方面的不同。此外,由于我國地區區域經濟發展差異,招投標地方規制文件頒布情況也欠平衡。上述情形,為整體統一和規范招投標行業造成了障礙,突顯出行業規制頂層設計及行業總體監管統籌的不足。

  三、行業發展局限與問題根源

  上述問題突顯了招投標行業發展存在一定局限,而局限性正是導致問題產生的重要根源。筆者認為,招投行業的發展主要存在如下三方面局限性。

  1.局限與根源一

  以規制束縛手段強化主體行為監管與強調激發釋放主體交易自由之間的矛盾。從行政主管部門即監管主體視角,一方面希望通過完善法律與政策規制方式規范交易主體行為,而另一方面又希望激發其積極性,交還主體自主實施交易的權利。對于工程建設項目而言,作為建設單位的招標人承擔著項目建設主體責任,理應擁有建設主體相關權利與義務,建設單位具有針對項目建設管理的強烈利益與訴求,從而對締約過程的合理性和科學性予以高度關切。而行政監管部門卻非建設責任主體,無須承擔建設管理責任,而僅注重對交易合法性負有監管責任。為此,招投標活動監管主體責任與交易主體利益、訴求如何實現統一成為突破這一局限的根源所在。

  2.局限與根源二

  新時代對招投標交易全面規制的迫切需要,與當前《招標投標法》體系調整能力不足之間的矛盾。新時代強調市場對資源配置的決定性作用,激發市場活力,從而迫切需要對招投標活動各方面進行規制,尤其圍繞捍衛交易主體利益與訴求更需通過監管合理引導主體行為,并采取有效措施維護主體正當交易利益,只有立足以交易主體訴求為中心,才能實現對交易主體潛能的釋放,順應改革發展的總體需要。為此,行政主管部門針對招投標交易進一步完善實體內容規制成為突破這一局限的根源所在。

  3.局限與根源三

  招投標活動優選機制單一,與項目優選的多元化需求之間的矛盾。當前招投標活動的優選過程分為資格預審和評標兩環節。而資格預審與評標所普遍采用的方法為百分制綜合評審方法。在建設工程領域,尤其對于房建及市政基礎設施建設項目的施工與監理招標,評審方法已經被固化到強制實施的標準文本中。需要指出的是,由于招標項目屬性不同、建設單位擬采取的管理理念的差異,以及項目所處環境條件迥異,使得在中標人優選問題上,已經呈現追求多元、差異化評審需求的趨勢,而單一性評審方法已不能滿足上述需求。為此,主管部門應基于招標人根據項目實際需要自行設定優選機制的自由成為突破這一局限的根源所在。

  四、行業改革的必要性

  1.釋放交易主體潛能的需要

  通過行業改革,進一步明確招標人與投標人在締約交易中的重要地位。尤其在工程建設領域,進一步發揮招標人的建設主體作用。賦予交易主體更高的自由度,注重從履約視角對締約監管與規制實施改革。引導主體充分利用招投標締約交易過程滿足自身利益訴求與需要。針對標的特點引導形成多元化優選機制。為使招投標真正發揮交易作用,實現履約效果與目的,要著力以主體利益為中心,樹立以服務為目的的監管導向,避免監管尺度越界,簡化交易規則,優化監管規制,徹底釋放交易潛能。

  2.完善現代市場經濟體系的需要

  招投標是實現市場準入的重要方式,是交易主體間雙向選擇的重要過程。建立統一開放、有序競爭的現代市場經濟體系依托招投標行業的改革,有必要從正確引導交易主體行為入手,從頂層設計上優化招投標程序。將交易主體信用作為重要考量因素,構建交易信用監管體系。改革過程有必要將招投標活動過程著力向著構建現代市場經濟體系目標靠攏,提升市場的資源配置效率與質量,切實明晰政府與市場的關系。

  3.發揮政府投資帶動作用的需要

  招投標方式是政府投資項目廣泛采用的交易手段,招投標行業監管更是政府投資項目行政監管的重要組成部分,也是加強政府投資事中、事后監管的重要抓手。招投標行業改革有必要從政府投資的重點行業、專業領域入手,發揮改革試點效應。政府投資帶動作用不僅體現在對社會投資所帶來的積極性影響方面,也體現在對項目管理過程的規范化引導中,更體現在對項目實施效果的示范性作用方面。招投標行業涉及政府投資所帶動和影響的諸多方面。只有立足發揮政府投資帶動作用,才能使得我國社會總體改革更見成效。

  4.提升綜合服務監管水平的需要

  招投標作為政府監管重要領域,在“放管服”改革中將發揮積極作用。針對非政府投資項目,招投標改革應進一步探索如何釋放監管權限。對于政府投資項目,應找準重點與關鍵,著力變革監管方式方法。結合政府職能轉變,梳理定位監管原則與方向。建立招投標交易大數據系統,利用“互聯網+”構建招投標數據與交易平臺,實現在線監管,一站式全流程服務。深入推進電子招投標制度,進一步將交易與監管服務有機結合。

  5.推進法治中國建設的需要

  招投標活動涉及相關法律、法規十分廣泛。伴隨著行業改革,《招標投標法》修訂十分迫切。要進一步完善招投標行業法制建設,從頂層設計上重新定位、優化法律政策規制體系。要促進《招標投標法》體系與其他法律體系的有效銜接與融合。通過法律體系的進一步調整實現“放管服”改革目標。規范行業監管,尤其需加強對監管行為自身的規制,完善監管與執法依據,強化執法監督力度。

  6.創新社會治理體制的需要

  在具體招標項目中,相比招標人而言,潛在投標人眾多。尤其對于重大項目而言,招投標活動具有廣泛的社會關注與參與度。即便是非交易主體的社會大眾也具有對招投標活動關注甚至參與的權利。典型的,對于社會影響力大的項目,其招投標過程必然引起廣泛社會關注,從而進一步形成社會監督氛圍。新時代行業改革,就是要在社會自我治理體制方面著力創新,充分發揮社會大眾、輿論、公共媒體的監督作用,借助行業團體組織等多元社會力量共同構筑行業自律和良性發展環境。筆者相信,招投標行業必將成為社會治理的重要陣地。

  五、結束語

  在新時代中國特色社會主義思想指引下,招投標行業改革應與當前我國改革政策總體要求保持一致。應正確審視當前行業所面臨的主要問題,厘清根源、堅定改革的信念,從變革行業監管入手,集中精力修訂《招標投標法》,優化制度與政策規制,力爭釋放交易主體活力與潛能,發揮招投標對市場交易的貢獻力,最終助力實現我國“放管服”改革以及供給側結構性改革總目標。

  作者:吳振全

  作者單位:北京市工程咨詢公司

  來源:《招標采購管理》

 

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